Conclusie raadsheer advocaat-generaal De Bock over buitenwettelijk beleid

Wat als je een te hoge uitkering hebt ontvangen omdat de uitkeringsinstantie wijzigingen niet op tijd heeft verwerkt of een fout heeft gemaakt? Kunnen algemene beginselen van behoorlijk bestuur dan eraan in de weg staan dat de uitkering achteraf wordt herzien en teruggevorderd? Op 8 mei 2023 heeft de president van de Centrale Raad van Beroep hierover een conclusie (advies) gevraagd aan raadsheer advocaat-generaal De Bock. Vandaag heeft zij haar conclusie genomen en haar bevindingen gedeeld.

Waar gaat het in deze zaak om? Een belanghebbende heeft ongevraagd een te hoge Wajong-uitkering gekregen van het UWV, doordat het UWV wijzigingen in de situatie van belanghebbende niet tijdig had verwerkt. Toen het UWV daar achter kwam, werd de uitkering achteraf verlaagd en moest belanghebbende bijna € 15.000,- bruto terugbetalen. Bij het achteraf verlagen van de uitkering baseert het UWV zich op zijn eigen Beleidsregels schorsing, intrekking en herziening uitkeringen 2006. Daarmee rijst de vraag wat precies de betekenis is van die beleidsregels voor een zaak als deze? Houdt het UWV wel voldoende rekening met zijn eigen nalatigheid? Is het redelijk dat belanghebbende ook de op de uitkering ingehouden loonheffing moet betalen aan het UWV? En hoe streng mag of moet de rechter het door het UWV gehanteerde beleid toetsen?  

De vragen

De president van de Centrale Raad van Beroep heeft de raadsheer advocaat-generaal gevraagd om in haar conclusie onder meer de volgende vragen te beantwoorden:

-          Kunnen de Beleidsregels schorsing, intrekking en herziening uitkeringen 2006 worden gezien als ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’ (dat zijn beleidsregels waarvoor geen wettelijke grondslag bestaat, maar die wel in het voordeel zijn van een belanghebbende)?

-          Zo ja, hoe streng moet de bestuursrechter dergelijke beleidsregels dan toetsen?

-          In de wet staat dat het UWV vanwege de aanwezigheid van ‘dringende redenen’ kan afzien van herziening en/of terugvordering van wat teveel betaald is aan uitkering. Wat wordt er precies bedoeld met het begrip ‘dringende reden’? En hoe moet de rechter hier toetsen?

De bevindingen

De Beleidsregels schorsing, intrekking en herziening uitkeringen 2006 (de Beleidsregels 2006) van het Uwv zijn volgens raadsheer advocaat-generaal De Bock geen buitenwettelijke, maar binnenwettelijke beleidsregels. De Beleidsregels 2006 geven invulling aan de (impliciete) beleidsruimte die de wet biedt bij het achteraf herzien van een uitkeringsrecht. Daarmee moeten de Beleidsregels 2006 en het op basis daarvan genomen herzieningsbesluit getoetst worden volgens het kader dat daarvoor in eerdere rechtspraak is ontwikkeld (ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk)).

Buitenwettelijke beleidsregels worden door de bestuursrechter tot nu toe altijd zeer terughoudend getoetst. Dat is volgens de raadsheer advocaat-generaal niet juist. Binnenwettelijke en buitenwettelijke beleidsregels moeten volgens hetzelfde toetsingskader worden getoetst. Wel heeft een bestuursorgaan bij het opstellen van buitenwettelijke beleidsregels in het algemeen meer beleidsruimte dan bij binnenwettelijke beleidsregels. Dat kan ertoe leiden dat de bestuursrechter buitenwettelijke beleidsregels minder indringend toetst, maar dit hoeft niet altijd zo te zijn. Verder geldt voor zowel buitenwettelijke als binnenwettelijke beleidsregels dat van het beleid moet worden afgeweken bij bijzondere omstandigheden. Zo kan de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden reden zijn om af te wijken van het vaste beleid van het UWV om teveel betaalde uitkeringen bruto terug te vorderen. Dat beleid is neergelegd in de Beleidsregel terug- en invordering. Deze beleidsregel moet volgens de raadsheer advocaat-generaal worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid.

Evenredigheidstoetsing en algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Zowel binnen- als buitenwettelijke beleidsregels moeten volgens raadsheer advocaat-generaal De Bock worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moet worden uitgevoerd aan de hand van de criteria noodzakelijkheid, geschiktheid en evenwichtigheid. Volgens de raadsheer advocaat-generaal voldoen de Beleidsregels 2006 van het Uwv niet aan het evenredigheidsbeginsel, onder meer omdat daarin onvoldoende rekening wordt gehouden met eigen nalatigheden van het UWV. De Beleidsregels 2006 zijn in dit opzicht niet evenwichtig.

Dringende redenen

Bij de toepassing van de wettelijke bepaling dat bij een dringende reden kan worden afgezien van herziening of terugvordering van een uitkering, moet eveneens getoetst worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook hier speelt het evenredigheidsbeginsel een belangrijke rol: zijn de gevolgen van herziening en terugvordering voor betrokkene wegens bijzondere omstandigheden onevenredig in verhouding tot het doel van herziening en terugvordering?

De raadsheer advocaat-generaal adviseert de bestuursrechter om een ruimere invulling te geven aan de dringende reden dan tot nu toe is gedaan. Zo zou in het geval dat iemand door een terugvordering onder het bestaansminimum zakt, moeten worden aangenomen dat sprake is van een dringende reden omdat betrokkene dan wordt geraakt in zijn fundamentele recht op bestaanszekerheid. De dringende reden moet op zo’n manier worden ingevuld, dat zij als wettelijke hardheidsclausule een wezenlijke rol kan spelen in het stelsel van herziening en terugvordering van uitkeringen.

Vervolg

Het UWV en de belanghebbende krijgen allebei de gelegenheid om op de conclusie te reageren. Daarna doet de meervoudige kamer van de Centrale Raad van Beroep uitspraak. De conclusie van de raadsheer advocaat-generaal is niet bindend. In de uitspraak worden de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal en de reacties van de partijen betrokken.