Raad van State: versterk de uitoefening van het parlementair budgetrecht

Door de coronacrisis wordt zowel op nationaal als Europees niveau afgeweken van de reguliere begrotingsregels. Overheden hebben ruim baan om de economie te steunen. In 2021 en 2022 voldoet Nederland dan ook niet aan alle Europese begrotingsregels. Maar omdat de begrotingsnormen tijdelijk buiten werking zijn gesteld, heeft deze overschrijding geen consequenties. Mede dankzij de omvangrijke steunmaatregelen van de overheid laat de economie momenteel een veerkrachtig herstel zien. Na twee jaar coronacrisis staan de Nederlandse overheidsfinanciën er nog goed voor, maar rust op een nieuw aantredend kabinet straks wel de plicht om met de weelde van relatief gunstige overheidsfinanciën zorgvuldig om te gaan. Ook het parlement speelt hierin een belangrijke rol. De uitoefening van het budgetrecht kan daarvoor worden versterkt. Als de Miljoenennota voortaan in het voorjaar wordt ingediend, loopt dit proces in de pas met het Europese begrotingssemester. Tweede en Eerste Kamer komen dan tijdiger ‘aan de bal’. Prinsjesdag in september is dan voor de Troonrede.

Rapportage en advies

Dit is te lezen in de septemberrapportage begrotingstoezicht 2021 en het advies over de Miljoenennota 2022 van de Afdeling advisering van de Raad van State die vandaag op Prinsjesdag (21 september 2021) zijn gepubliceerd. In de septemberrapportage beoordeelt de Afdeling advisering vanuit haar rol als onafhankelijk begrotingstoezichthouder of de begroting voldoet aan de afgesproken Europese en nationale begrotingsregels. Als onafhankelijk wetgevingsadviseur van regering en parlement geeft de Afdeling advisering daarnaast jaarlijks haar oordeel over de rijksbegroting van het komende jaar. Ook dit jaar zijn de septemberrapportage en het advies over de Miljoenennota in één document uitgebracht.

Uitdagingen voor de toekomst

De economie laat dus een veerkrachtig herstel zien en de Nederlandse overheidsfinanciën staan er relatief goed voor, maar tegelijkertijd heeft de coronacrisis verschillen tussen groepen vergroot en bestaande kwetsbaarheden verder blootgelegd en urgenter gemaakt. Het demissionaire kabinet schetst in de Miljoenennota 2022 een aantal uitdagingen voor de toekomst, zoals een eenvoudiger toeslagenstelsel, ruimte voor wonen en de beperking van de verandering van het klimaat. Een nieuw kabinet zal met structurele hervormingen en investeringen moeten komen om dit voor elkaar te krijgen. Dit vraagt om politieke keuzes die extra middelen zullen vereisen, waarbij het nodig blijft oog te houden voor houdbare overheidsfinanciën. Het mag dan ondanks de coronacrisis relatief goed gaan met de overheidsfinanciën, er moet altijd rekening worden gehouden met onzekerheden.

Versterken van het budgetrecht van het parlement

Niet alleen het kabinet draagt hiervoor verantwoordelijkheid, maar ook het parlement via zijn budgetrecht. Dit jaar vraagt de Afdeling advisering in haar advies over de Miljoenennota dan ook speciale aandacht voor het budgetrecht van de Tweede en de Eerste Kamer. Zij doet handreikingen aan het parlement om het budgetrecht te versterken, om meer grip te krijgen op sociale zekerheid, zorg en fiscaliteit en een Tweede Operatie Comptabel bestel in te zetten om zo het stelsel van begroting en verslaglegging te moderniseren en te bezien hoe brede welvaart beter kan worden geïntegreerd in de beleids- en begrotingscyclus. En zij stelt voor om de Miljoenennota voortaan in het voorjaar in te dienen in plaats van met Prinsjesdag. Daarmee loopt dit in de pas met de Europese begrotingscyclus en komen de Tweede en Eerste Kamer tijdiger ‘aan de bal’, doordat bij indiening van de Miljoenennota het debat in het parlement plaatsvindt. Op Prinsjesdag wordt dan de Troonrede uitgesproken en worden de begrotingswetten ingediend, waarna de Tweede en Eerste Kamer de algemene beschouwingen kunnen houden.

Het belang van ordentelijk begrotingsbeleid

Door de relatief goede uitgangssituatie lijken budgettaire beperkingen voor een nieuw kabinet op het eerste gezicht vrijwel afwezig. Wanneer budgettaire beperkingen niet worden gevoeld of niet in acht worden genomen, ontbreken democratische ankers om afwegingen over het heffen van belastingen en het uitgeven van collectieve middelen te beoordelen. De Afdeling advisering is het daarom eens met het demissionaire kabinet om snel terug te keren naar ordentelijk begrotingsbeleid en vraagt een nieuw aantredend kabinet rekening te houden met een aantal belangrijke aandachtspunten. Het gaat dan onder andere over het vooraf toetsen van nieuw beleid op aspecten van brede welvaart, stil staan bij uitvoerings- en transitievragen die voortvloeien uit structurele hervormingen en het maken van integrale afwegingen binnen het begrotingsbeleid voor investeringen, om zo oog te houden voor het maatschappelijke en economische rendement van deze investeringen.