Raad van State over Miljoenennota 2021 en septemberrapportage Begrotingstoezicht 2020

Juist in tijden van crisis moeten overheidsfinanciën inzicht geven in politieke keuzes

De Europese begrotingsnormen zijn vanwege de coronacrisis door de Europese Commissie tijdelijk buiten werking gesteld. Het grote overheidstekort en de fors oplopende overheidsschuld zijn daarom op dit moment niet in strijd met de regels van het Europese Stabiliteits- en Groeipact. Maar de Miljoenennota moet het parlement wel zo goed mogelijk inzicht geven in de budgettaire gevolgen van de coronacrisis en de ontwikkeling van overige uitgaven en lasten. Dat inzicht is op dit moment beperkt. Dat komt door het grote aantal ‘suppletoire’ begrotingswetten en de vele wijzigingen in de uitgaven- en lastenkaders. Zo is de ontwikkeling van de zorguitgaven in de Miljoenennota lastig te volgen, en daarmee ook de verantwoording van de gemaakte politieke keuzes.

Rapportage en advies

Dit is te lezen in de septemberrapportage begrotingstoezicht 2020 en het advies over de Miljoenennota 2021 van de Afdeling advisering van de Raad van State die vandaag op Prinsjesdag (15 september 2020) zijn gepubliceerd. In de septemberrapportage beoordeelt de Afdeling advisering of de begroting voldoet aan de afgesproken Europese en nationale begrotingsregels. Als onafhankelijk wetgevingsadviseur van regering en parlement geeft de Afdeling advisering daarnaast jaarlijks haar oordeel over de rijksbegroting van het komende jaar. Dit jaar zijn de septemberrapportage en het advies over de Miljoenennota in één document uitgebracht.

Tweedegolfscenario

In het ‘basisscenario’ van het Centraal Planbureau (CPB) komt de overheidsschuld iets boven de Europese begrotingsnorm van 60% van het bruto binnenlands product. Maar bij een tweede coronagolf kan de overheidsschuld volgend jaar opgelopen tot boven de 70%. De Miljoenennota geeft weinig rekenschap van dit scenario, dat fors slechter is en niet geheel ondenkbaar. De regering zou daarom meer in moeten gaan op mogelijke gevolgen van en beleidsreacties op slechtere scenario’s dan het basisscenario waar nu van wordt uitgegaan. Dit bevordert een tijdig debat over politieke keuzes die moeten worden gemaakt als die scenario’s zich zouden voordoen.

Ambivalentie

De Afdeling advisering signaleert een zekere ambivalentie in de Miljoenennota voor toekomstig beleid. De steunpakketten die in reactie op de coronacrisis zijn getroffen zijn omvangrijk. Ze lijken vooralsnog effectief en zijn overtuigend onderbouwd. Maar de vele voorstellen voor investeringen missen een samenhang. De lastenmaatregelen, ook die voor het bedrijfsleven, verdienen een betere onderbouwing.

Begrotingsbeleid na 2021: ankers voor politieke keuzes

Ten slotte gaat de Afdeling advisering in op het toekomstig (Europees) begrotingsbeleid. Als het Europees Stabiliteits- en Groeipact wordt herzien, moet deze niet alleen de begrotingen van de lidstaten begrenzen, maar ook die van de Europese Unie zelf normeren. Begrotingsbeleid is vanuit democratisch perspectief van belang. Het is veel meer dan alleen een zaak van economie. Helder begrotingsbeleid geeft ‘ankers’ voor politieke keuzes. Begrotingsnormen geven voor burgers zicht op de vraag welke afwegingen regering en parlement maken.

Schuldnorm en lastennorm

Ankers voor toekomstig begrotingsbeleid zijn een schuldnorm en een lastennorm. Een schuldnorm van 60% van het bruto binnenlands product voor de middellange termijn blijft voor Nederland inhoudelijk verdedigbaar en realistisch. Een lastennorm die aan het begin van een kabinetsperiode politiek wordt bepaald, begrenst de belastingdruk voor burgers en bedrijven. Het advies is om vervolgens nadere criteria te formuleren voor brede welvaart, transities en kwaliteit van uitgaven.