Raad van State in jaarverslag: waar het vertrouwen rafelt, rafelt ook de rechtsstaat

De relatie van wederzijds vertrouwen tussen overheden en burgers is cruciaal voor het goed functioneren van onze democratische rechtsstaat. Rafelt dat vertrouwen, dan rafelt ook de rechtsstaat. Deze vertrouwensrelatie is geen vanzelfsprekendheid, maar moet worden onderhouden en, waar nodig, worden versterkt. Overheden moeten slagvaardig te werk gaan en ‘leveren’ wat zij op zich hebben genomen. Voor het vertrouwen van burgers is en blijft een responsieve overheid van het grootste belang. Dat wil zeggen een overheid die een open houding heeft, deskundig is en aanspreekbaar; ook, en juist, op de fouten die zij maakt. Daaraan zal de komende periode voortvarend moeten worden gewerkt. Alleen zo wordt vertrouwen onderhouden.

Dit is te lezen in de algemene beschouwing van het jaarverslag van de Raad van State over 2020. Het afgelopen jaar was het jaar van twee uitzonderlijke gebeurtenissen: de coronacrisis en de kwestie over de kinderopvangtoeslagen. Beide hebben een gemene deler: de vertrouwensrelatie tussen burger en overheid die er over en weer moet zijn, wil de democratische rechtsstaat goed functioneren. Dat vertrouwen verdient voortdurend onderhoud. De algemene beschouwing gaat in op de voorwaarden die bepalend zijn voor dat onderhoud.

Onvoldoende aandacht voor uitvoering en perspectief van burgers

Overheden moeten voorspelbaar en consistent optreden. De wetgever heeft hierin een belangrijke verantwoordelijkheid. Goede wetgeving moet voldoen aan de eisen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, maar moet ook uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Overheden moeten bovendien voldoende oog hebben voor het perspectief van burgers en hun vermogen om de wettelijke regels daadwerkelijk te kunnen naleven. De wetgever heeft de afgelopen tijd onvoldoende aandacht gehad voor de uitvoering in de praktijk en het zogenoemde ‘doenvermogen’ van burgers. Dat was ook de conclusie van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties van de Tweede Kamer eind februari van dit jaar. Het ontbreken van die aandacht vloeit voort uit te weinig interesse en kennis en te weinig onderling vertrouwen tussen Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties.

Wetgeving moet de basis bieden voor rechtmatige en behoorlijke uitvoering

Onduidelijke, rigide en snel veranderende wetgeving kan leiden tot problemen in de uitvoeringspraktijk, zeker wanneer wetgever en uitvoerder elkaar niet weten te vinden. Zo kunnen problemen in de praktijk te lang ongezien blijven. Het is noodzakelijk dat in de komende periode indringend het proces van wetgeving wordt geëvalueerd en verbeterd. Hierbij zijn alle spelers in de wetgeving betrokken. Een vertrouwenwekkende, responsieve overheid, vraagt om duidelijke keuzes. Wetgeving en beleid moeten de basis bieden voor rechtmatige en behoorlijke uitvoering. Daarmee wordt ook voorkomen dat de rechter wordt geroepen om ‘systeemfalen’ te corrigeren. Vertrouwen als grondstof voor de democratische rechtsstaat is ook afhankelijk van de openheid van de overheid over het eigen handelen en de aanspreekbaarheid op zowel de resultaten als het ontbreken daarvan.

Wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak in coronatijd

Het werk van de Raad van State werd in 2020 vanzelfsprekend sterk geraakt door de coronacrisis. Zowel in de wetgevingsadvisering als in de bestuursrechtspraak werd de Raad van State geconfronteerd met vraagstukken die hiermee samenhingen. Zo moest de Afdeling advisering, vaak met spoed, adviseren over tijdelijke wetgeving om de verspreiding van het virus in te dammen of om ondersteuning te bieden aan burgers en maatschappelijke sectoren. Van de bestuursrechtspraak werden grote aanpassingen in de werkprocessen gevraagd door de strenge maatregelen. Van half maart tot half mei kon de Afdeling bestuursrechtspraak geen fysieke rechtszittingen houden, maar moest de rechtspraak wel doorgaan en moesten er op tijd uitspraken worden gedaan. Ook inhoudelijk wierp de coronacrisis voor de rechtspraak interessante vragen op, bijvoorbeeld of het recht op een eerlijk proces of de openbaarheid van rechtspraak door de maatregelen niet in het gedrang kwamen. Het jaarverslag gaat in de afzonderlijke onderdelen over advisering en bestuursrechtspraak hier verder op in.

Advisering in cijfers

Het afgelopen jaar was een druk jaar voor de Afdeling advisering. In 2020 zijn 508 zaken voor advies voorgelegd. Dat is ten opzichte van voorgaande jaren een opvallende stijging. Het gemiddelde van de afgelopen jaren lag rond de 400 zaken. De Afdeling advisering heeft in 2020 met 484 adviezen ook meer adviezen uitgebracht dan de jaren ervoor. Voor een deel valt deze stijging te verklaren uit de regelgeving vanwege de coronacrisis. Gemiddeld deed de Afdeling advisering er 42 dagen over om tot een advies te komen. Dat is nagenoeg gelijk ten opzichte van 2019.

Bestuursrechtspraak in cijfers

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 2020 ongeveer 9.400 rechtszaken afgedaan. Ten opzichte van 2019 is dat aanzienlijk minder. Toen ging het om 13.500 zaken. Ook het aantal ingekomen zaken verschilt enorm met jaar ervoor. In 2020 zijn er ongeveer 9.300 zaken ontvangen, in 2019 waren dat er nog bijna 12.500. De verlaagde in- en uitstroom van zaken is voornamelijk het gevolg van de coronacrisis en de maatregelen die ook grote invloed hebben gehad op het werk van bestuursorganen en rechtbanken. In 2020 was de gemiddelde doorlooptijd van alle rechtszaken net als in het jaar daarvoor 21 weken.