Respect voor ieders rol binnen democratische rechtsstaat essentieel

De betekenis en de waarde van de rechtsstaat wordt in toenemende mate ter discussie gesteld. Een gezonde spanning hoort bij het evenwicht tussen wetgever, bestuur en rechter en draagt bij aan een vitale rechtsstaat. Onderdeel van dit evenwicht is een voortdurende wisselwerking tussen de instituties. Kritiek op rechterlijke uitspraken is daarbij vanzelfsprekend mogelijk en ook niet nieuw. Maar er moet wel begrip en respect zijn voor ieders rol binnen de democratische rechtsstaat, dus ook voor die van de onafhankelijke rechter. In een vitale rechtsstaat is een zorgvuldige omgang met de verschillende functies en instituties essentieel, evenals voldoende onderhoud en constitutionele kennis. Dat kan op onderdelen beter. De Raad van State draagt daar graag aan bij, onder meer door zogenoemde rechtsstaatsgesprekken op te zetten tussen betrokkenen in de verschillende instituties.

Presentatie van het jaarverslag in crisistijd

Dit is te lezen in de inleidende beschouwing van het jaarverslag van de Raad van State over 2019. De beschouwing gaat dit jaar over het evenwicht in de rechtsstaat. De Raad presenteert zijn jaarverslag deze keer in een tijd van crisis. De coronacrisis vraagt vanzelfsprekend andere prioriteiten en dringt belangrijke onderwerpen als een stabiele rechtsstaat naar de achtergrond. Maar dit betekent niet dat het thema van het jaarverslag over een stabiele rechtsstaat daarmee aan betekenis heeft ingeboet. Integendeel. Het maakt ons eens te meer duidelijk dat ook tijdens een crisis een rechtsstaat die in balans is meer dan ooit het nastreven waard is. Zeker als bijzondere maatregelen van de overheid die voor langere tijd grondrechtuitoefening beperken noodzakelijk blijken, zijn zorgvuldigheid in normering, openbaar debat, transparante verantwoording en rechterlijke toetsing van groot belang. En ook dan, of zéker dan, is een open dialoog tussen de instituties nodig.

Vaste elementen van de rechtsstaat

De inhoud van de rechtsstaat verschilt in de tijd en naar traditie. De Raad van State noemt in zijn beschouwing een aantal elementen die in ieder geval tot de vaste kern van de rechtsstaat behoren. Het eerste element is het legaliteitsbeginsel, dat inhoudt dat overheidshandelen een (grond)wettelijke grondslag heeft en dat de overheid altijd moet handelen binnen de grenzen van de (grond)wet en internationaal recht. Een tweede element van de rechtsstaat is het waarborgen van fundamentele rechten en vrijheden van burgers. Ten derde moet er een vorm zijn van machtenscheiding en machtenspreiding, die gericht is op het tegengaan van machtsmisbruik en onderdrukking. Een vierde vast element houdt in dat er een onafhankelijke rechter moet zijn, tot wie de burger toegang heeft om de rechtmatigheid te laten toetsen van overheidshandelen.

Rol van de rechter

De rechtsstaat komt daadwerkelijk in gevaar als burgers geen toegang tot een onafhankelijke rechter hebben die in laatste instantie waakt over de toepassing van de wet en de bescherming van hun (grond)rechten. De rechter vormt het sluitstuk van de democratische rechtsstaat. Er is de laatste tijd kritiek op het functioneren van onder meer de bestuursrechter. Sommigen menen dat de bestuursrechter de burger te weinig rechtsbescherming biedt, terwijl anderen vinden dat de bestuursrechter overheidsbesluiten te kritisch toetst en daarin meer terughoudend zou moeten zijn. In het bestuursrecht is de toetsing door de rechter terughoudend als het bestuur beslisruimte heeft. Maar voor een terughoudende opstelling van de rechter is geen aanleiding als de wet duidelijke regels stelt en beslisruimte ontbreekt, als het over de feiten gaat of als grondrechten van burgers in geding zijn. En de maatschappij verwacht steeds meer van de rechter, terwijl er tegelijkertijd kritiek is op de toegenomen rol van de rechter die hieruit voortvloeit.

Zonder vertrouwen van de burger kan de rechtsstaat niet functioneren

In zijn jaarverslag constateert de Raad van State dat de rechtsstaat in Nederland niet wezenlijk in gevaar is. Dat heeft niet alleen te maken met de traditioneel zorgvuldige omgang van de rechtsstatelijke instituties met elkaar, maar ook met het draagvlak onder de bevolking. Het vertrouwen van de Nederlandse burgers in hun instituties is gelukkig groot. Zonder dat vertrouwen zou de rechtsstaat niet effectief kunnen functioneren. Maar in de uitvoering van wetgeving en beleid vallen er wel steken. Dat komt bijvoorbeeld doordat veel wet- en regelgeving zo complex is geworden dat deze onredelijk uitpakt voor burgers en bedrijven en onwerkbaar wordt voor uitvoerende overheidsinstanties. Hier ligt een belangrijke opgave voor regering en parlement. 

Rechtsstaatsgesprekken

Een ander aandachtspunt is het onderhoud van de rechtsstaat. Een goede rechtsstaat heeft regelmatige investeringen nodig. In financiële zin, maar ook in kennis van de rollen en verantwoordelijkheden van alle actoren in de rechtsstaat. Die ‘constitutionele geletterdheid’ vormt de basis voor een duurzame rechtsstaat. De Raad van State wil daaraan bijdragen door met enige regelmaat rechtsstaatgesprekken te organiseren. Deze gesprekken tussen betrokkenen in de verschillende instituties kunnen wellicht leiden tot beter onderling begrip en onderlinge reflectie op de verschillende verantwoordelijkheden en opdrachten binnen ons staatsbestel.

De volledige inleidende beschouwing van het jaarverslag staat op de website jaarverslag.raadvanstate.nl. Ook de andere drie onderdelen van het jaarverslag (De Raad als instituut, De Raad als adviseur en De Raad als bestuursrechter) zijn daar te vinden, net als een compleet overzicht van de cijfers over 2019 en de legis- en jurisprudentieoverzichten.

Adviserin cijfers

2019 was weer een druk jaar voor de Afdeling advisering. In 2019 heeft de Afdeling advisering 432 adviesaanvragen ontvangen. Dat zijn er twintig meer dan het jaar daarvoor. De Afdeling advisering heeft in 420 zaken advies uitgebracht. In 2018 waren dat er 394. Gemiddeld deed de Afdeling advisering er 41 dagen over om tot een advies te komen.

Bestuursrechtspraak in cijfers

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 2019 ruim 13.500 zaken afgedaan. Zij heeft bijna 12.500 nieuwe zaken ontvangen. In alle drie de kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak nam het aanbod aan nieuwe zaken iets af. In de Vreemdelingenkamer kwamen ongeveer 8.400 zaken binnen. In de Ruimtelijke-ordeningskamer en de Algemene kamer was het aanbod ruim 1.000 respectievelijk 3.100 zaken. In 2019 was de gemiddelde doorlooptijd van de afdoening van zaken 21 weken.