Grote kamer van Afdeling bestuursrechtspraak loopt aan tegen hardheid van de wet

Mag de bestuursrechter een formele wet die de Tweede en Eerste Kamer hebben goedgekeurd inhoudelijk toetsen als toepassing van de wet zeer onredelijk uitpakt? Het antwoord is: nee. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat daaraan bij de ‘huidige stand van de rechtsontwikkeling’ in de weg. Maar het verbiedt de rechter niet om te beoordelen of toepassing van de wet in een individueel geval achterwege moet blijven omdat die toepassing anders in strijd zou komen met een algemeen rechtsbeginsel, zoals het evenredigheidsbeginsel. Dat kan alleen als er bijzondere omstandigheden zijn die de wetgever bij het vaststellen van de wet niet heeft verdisconteerd. In twee uitspraken over kinderopvangtoeslag komt de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vandaag (1 maart 2023) tot de conclusie dat van zulke bijzondere omstandigheden geen sprake is.

Wet is duidelijk en kent geen ‘ventiel’

De Wet kinderopvang bepaalt dat ouders kinderopvangtoeslag met een terugwerkende kracht van maximaal drie maanden kunnen aanvragen. In deze rechtszaken voerden de ouders aan dat zij die beperking in tijd niet terecht vinden. Ze vinden dat ze aan alle voorwaarden voor toeslag voldoen en willen alsnog toeslag over een langere periode. De Afdeling bestuursrechtspraak komt tot het oordeel dat de Wet kinderopvang hieraan in de weg staat. De wet is duidelijk en kent geen ‘ventiel’. En de wet is zo dwingend geformuleerd dat er geen ruimte is voor een belangenafweging.

Essentie van de wet kan wetgever niet zijn ontgaan

De essentie van een dwingend geformuleerde wettelijke termijn, zoals de driemaandentermijn in de Wet kinderopvang, is dat ouders bij een te late aanvraag hun rechten verspelen, ook als zij daarvan financieel nadelige gevolgen ondervinden. Die essentie kan de wetgever bij het vaststellen van deze termijn in de wet niet zijn ontgaan. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak moet daarom worden aangenomen dat de wetgever deze gevolgen heeft bedoeld en voorzien. Hoe dit uitpakt in andere zaken als de bestuursrechter wél tot de conclusie komt dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van een wettelijke bepaling niet kan hebben bedoeld of voorzien, moet worden afgewacht.

Wat betekent dit voor de ouders?

De ouders hebben dus geen recht op toeslag over de periode die meer dan drie maanden vóór de aanvraagdatum ligt. Als de Belastingdienst/Toeslagen aan de ouders over die periode te veel kinderopvangtoeslag heeft uitbetaald, dan mag hij terugvorderen wat te veel is betaald. Als de ouders niet aan de standaard (terug)betalingsregeling kunnen voldoen, kunnen zij de Belastingdienst/Toeslagen vragen om een persoonlijke betalingsregeling te treffen, waarbij rekening moet worden gehouden met hun betalingscapaciteit.

Grote kamer en conclusie

Deze uitspraken zijn gedaan door een zogenoemde grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak die bestaat uit vijf rechters (staatsraden): twee staatsraden van de Afdeling bestuursrechtspraak en een vice-president van de Hoge Raad, de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de president van de Centrale Raad van Beroep. Een zaak wordt verwezen naar de grote kamer als dat wenselijk is met het oog op de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. Voorafgaand aan de uitspraken van vandaag vroeg de Afdeling bestuursrechtspraak een conclusie aan staatsraad advocaat-generaal Snijders over het toetsen van een formele wet aan het evenredigheidsbeginsel.