Junirapportage begrotingstoezicht 2022

De Afdeling advisering van de Raad van State ziet de eerste Voorjaarsnota van dit kabinet als een eerste goede stap in de richting van een nieuw begrotingsproces, maar vindt dat er in de komende jaren nog meer kan en moet gebeuren. 

Het kabinet wil de belangrijkste besluiten over de inkomsten en de uitgaven van het volgende jaar voortaan bij de Voorjaarsnota in mei/juni bij het parlement indienen in plaats van bij de Miljoenennota in september. Een deel van de besluitvorming vindt dit jaar echter pas bij de komende Miljoenennota plaats. Daardoor kan niet in het voorjaar integraal worden beslist over de inkomsten en uitgaven in de hele Rijksbegroting. Ook zijn in het huidige proces niet alle begrotingsstukken gelijktijdig met de Voorjaarsnota uitgebracht. Daarnaast is in de Voorjaarsnota geen relatie gelegd met het Europese begrotingsproces, dat niet alleen gericht is op de begrotingen van de Europese lidstaten, maar ook aanbevelingen bevat om de economieën te versterken. De Afdeling adviseert om vanaf volgend jaar de voorbereiding en vaststelling van de Voorjaarsnota op deze aspecten te vervolmaken. Of dit nieuwe begrotingsproces uiteindelijk slaagt, ligt niet alleen in de handen van het kabinet, maar is net zo goed een medeverantwoordelijkheid van het parlement.

Dit staat in de eerste junirapportage onafhankelijk begrotingstoezicht 2022 die op 2 juni 2022 is gepubliceerd. Met het aanpassen van de begrotingscyclus, waarin meer focus wordt gelegd op de Voorjaarsnota, past ook de Afdeling advisering haar rapportagecyclus aan. Zij brengt in 2022 in april (Europees Stabiliteitsprogramma), juni (Voorjaarsnota) en september (Miljoenennota) een rapportage uit in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht. Wat niet verandert is dat in elke rapportage wordt beoordeeld of de overheidsfinanciën voldoen aan de Europese en nationale begrotingsregels.

De grenzen zijn in zicht

De Afdeling advisering stelt vast dat de Voorjaarsnota grotendeels niet voldoet aan de Europese begrotingsregels. Weliswaar wordt aan het (60%-)schuldcriterium voldaan, maar de tekortnormen worden in 2022 overschreden. In 2023 wordt niet voldaan aan de structurele tekortnorm. De Europese Commissie verbindt daar voor nu geen gevolgen aan vanwege de (nasleep van) de coronacrisis en de gevolgen van de oorlog in Oekraïne.

In de Voorjaarsnota zijn de financiële afspraken uit het coalitieakkoord vertaald naar het uitgavenplafond en het inkomstenkader. Die dienen als anker voor het begrotingsbeleid voor deze kabinetsperiode. Voor het inkomstenkader geldt dat eventuele meevallers worden gebruikt om de staatsschuld te verkleinen en dat voor eventuele tegenvallers niet extra hoeft te worden bezuinigd. Daarmee ademen de inkomsten als het ware mee met de economische conjunctuur. Dit wordt ook wel trendmatig begrotingsbeleid genoemd.

Het kabinet stelt in de Voorjaarsnota dat de grens is bereikt van wat het kabinet acceptabel acht om uit te geven. De Afdeling advisering onderschrijft dat; sterker nog, zij wijst op de aanzienlijke economische en budgettaire risico’s van dit moment. Het is zeker niet uitgesloten dat de overheidsfinanciën verder zullen verslechteren. Dat betekent dat de Europese normen voor het begrotingstekort verder uit zicht raken. En dan het is de vraag of Nederland voldoende buffers in de overheidsfinanciën heeft om het trendmatige begrotingsbeleid te kunnen blijven voeren. Daarom adviseert de Afdeling om in de Miljoenennota aandacht te besteden aan de gevolgen voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën bij verschillende economische scenario’s.

Houdbare overheidsfinanciën voor toekomstige generaties

De Europese begrotingsregels zijn er om zowel de betaalbaarheid van de overheidsschuld van een land te beschermen, maar ook om te zorgen voor een evenwichtige verdeling van de lasten en de lusten van het overheidsbeleid over de verschillende generaties. Volgens het kabinet is de overschrijding van de Europese begrotingsregels aanvaardbaar, vanwege de urgente investeringen die in de toekomst nodig zijn op de terreinen klimaat, stikstof, onderwijs en innovatie. De Afdeling advisering mist echter een nadere onderbouwing van dat standpunt in de Voorjaarsnota. Bovendien heeft het kabinet besloten om geld uit diverse begrotingsfondsen te nemen om beleid voor de korte termijn te kunnen financieren. Maar daarmee komen uitgaven voor uitdagingen voor de lange termijn in het gedrang. Daarom adviseert de Afdeling het kabinet om in de Miljoenennota in te gaan op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën voor toekomstige generaties, in het perspectief van brede welvaart.