Raad van State in advies aan regering: “Creëer toekomstgericht begrotingsbeleid”

De Miljoenennota 2024 verschijnt in een periode waarin het kabinet demissionair is, maar voor urgente maatschappelijke opgaven staat. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert met het oog op de aankomende kabinetsperiode om toekomstgericht begrotingsbeleid te creëren. Toekomstgericht begrotingsbeleid bestaat uit drie samenhangende elementen:

1. Benut de eerste Miljoenennota van de aankomende kabinetsperiode voor een zogenoemde Startnota Brede Welvaart, met daarin een analyse van de toekomstige Nederlandse economische, sociale, ecologische en financiële structuur, gekoppeld aan de doelen uit het nieuwe regeerakkoord.

2. Maak het begrotingsbeleid en de begrotingssystematiek stapsgewijs klimaatinclusief en maak klimaat onderdeel van de analyses voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

3. Voer schokbestendig begrotingsbeleid met voldoende begrotingsruimte aan de start om bezuinigingen tijdens de rit te voorkomen. Op deze manier wordt meer zekerheid in de uitvoering van overheidsbeleid gecreëerd. Dat dient een maatschappelijk belang.

Rapportage en advies

Dit is te lezen in het advies over de Miljoenennota 2024 en de septemberrapportage begrotingstoezicht 2023 van de Afdeling advisering van de Raad van State die vandaag op Prinsjesdag (19 september 2023) zijn gepubliceerd. In de septemberrapportage beoordeelt de Afdeling advisering vanuit haar rol als onafhankelijk begrotingstoezichthouder of de begroting voldoet aan de afgesproken Europese en nationale begrotingsregels. Als onafhankelijk wetgevingsadviseur van regering en parlement geeft de Afdeling advisering daarnaast jaarlijks haar oordeel over de rijksbegroting van het komende jaar. Ook dit jaar brengt de Afdeling advisering de septemberrapportage en het advies over de Miljoenennota in één document uit.

Brede Welvaart

In de Miljoenennota 2024 heeft het kabinet prominente aandacht voor brede welvaart in relatie tot de macro-economie en de overheidsfinanciën. Het concept brede welvaart krijgt hiermee meer betekenis. De Afdeling advisering ziet deze analyse als een goede eerste stap, die voor een volgend kabinet meer samenhang, verdere verbreding en verdieping nodig heeft. Het is belangrijk dat het kabinet beleid voert voor de lange termijn, dat effectief, stabiel, voorspelbaar en uitvoerbaar is. De eerste Miljoenennota van het volgende kabinet kan worden benut voor een analytische verdieping van het nieuwe regeerakkoord, om daarmee als het ware een “Startnota (in termen van) Brede Welvaart” te ontwikkelen. De daaropvolgende Miljoenennota’s kan het kabinet dan benutten om politiek gekozen prioriteiten te monitoren en eventueel bij te sturen, zonder de focus op de lange termijn te verliezen.

Klimaatinclusief begrotingsraamwerk

Klimaatverandering is, naast het thema vergrijzing, de komende decennia één van de grootste maatschappelijke opgaven. Dit zal daarmee ook leiden tot structurele veranderingen in de overheidsfinanciën. Daarom is het volgens de Afdeling advisering noodzakelijk om klimaat onderdeel te maken van het begrotingsbeleid en de begrotingssystematiek. Deze ontwikkeling is een groeimodel, dat stapsgewijs moet worden ontwikkeld door de ministers van Financiën en voor Klimaat & Energie. De Afdeling advisering geeft hiervoor in het advies bij de Miljoenennota een aantal concrete adviezen. Een van de adviezen is om klimaat onderdeel te maken van de analyses voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

Schokbestendig toekomstig begrotingsbeleid

Duidelijke aanknopingspunten voor het begrotingsbeleid zijn in het belang van de democratie. Zij versterken het budgetrecht van het parlement en kunnen bijdragen aan het vertrouwen van burgers in het verwezenlijken van overheidsvoorzieningen en beleidsvoornemens. De Afdeling advisering geeft het kabinet een aantal adviezen mee voor het toekomstige begrotingsbeleid, op basis van de huidige economie en overheidsfinanciën en de structurele uitdagingen voor klimaat en vergrijzing. Zij adviseert het volgende kabinet onder meer om een doelstelling voor de begroting te kiezen die ruimte biedt om ook bij budgettaire tegenvallers en economische tegenwind niet tussentijds te hoeven bezuinigen of de belastingen te verhogen.

Toets aan de Europese en nationale begrotingsregels

De begrotingen voor zowel 2023 als 2024 voldoen niet volledig aan de Europese begrotingsregels. De Miljoenennota 2024 voldoet niet aan de eisen van de zogenoemde preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact. Na 2024 verslechteren de overheidsfinanciën verder. De analyses voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op middellange en lange termijn laten dan ook een verslechtering zien. Het kabinet heeft het koopkrachtpakket uit de Miljoenennota 2024 wel voorzien van structurele overdekking. Dat is een goede stap om de overheidsfinanciën op middellange termijn te verbeteren.

Naleven van begrotingsregels en afspraken

De Afdeling advisering constateert dat ze de begrotingstoetsing deze kabinetsperiode doorgaans niet volledig heeft kunnen doen. Er ontbrak informatie of er was geen sprake van een ordentelijk begrotingsproces. Zij vindt het van belang dat een volgend kabinet de eigen overeengekomen begrotingsregels en afspraken naleeft en dat onafhankelijke doorrekeningen van de beleidsvoornemens en toetsing aan de nationale en Europese begrotingsregels mogelijk zijn. Te beginnen bij de start van een nieuwe regeerperiode. Daarmee wordt rust gecreëerd in het begrotingsproces. Dat bevordert de voorspelbaarheid van beleid en een stabiele uitvoering.