Besluit over gaswinning in Groningen moet opnieuw

De minister van Economische Zaken en Klimaat moet een nieuw besluit nemen over de gaswinning in Groningen. Zijn eerdere besluit om de komende vijf jaar 21,6 miljard kubieke meter per gasjaar te winnen, heeft hij niet goed onderbouwd. Dat oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van vandaag (15 november 2017). Zo heeft de minister het risico voor de mensen in het aardbevingsgebied niet genoeg betrokken in zijn motivering. Hij heeft ook niet gemotiveerd waarom de leveringszekerheid als ondergrens is genomen voor de hoeveelheid te winnen gas, ondanks de onzekerheid over de gevolgen. Bovendien heeft hij niet duidelijk gemaakt welke maatregelen mogelijk zijn om de behoefte aan gas te beperken. De minister krijgt een jaar de tijd om een nieuw, beter onderbouwd besluit te nemen. Tot die tijd ligt de gaswinning niet stil. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak bepaald dat de NAM in de tussenliggende periode gas mag blijven winnen.

Instemmings- en wijzigingsbesluit vernietigd

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zowel het instemmingsbesluit van de toenmalige minister van Economische Zaken van september 2016 als zijn wijzigingsbesluit van mei 2017 vernietigd. Bij dat laatste besluit stond hij toe dat de NAM de komende jaren 21,6 miljard kubieke meter gas per jaar mag winnen uit het Groningenveld. Tegen beide besluiten waren ruim 20 bezwaarmakers in beroep gekomen, waaronder de Groninger Bodem Beweging, individuele burgers, het college van gedeputeerde staten van Groningen en diverse Groningse gemeenten.

Risico's in het aardbevingsgebied

De minister is er in zijn besluiten van uitgegaan dat het niet mogelijk is om de risico's van gaswinning voor de mensen in het aardbevingsgebied te beoordelen. Maar hij heeft de Afdeling bestuursrechtspraak niet van de juistheid van dit standpunt kunnen overtuigen. De minister had in ieder geval nader onderzoek moeten doen naar de mogelijkheden om de risico's in kaart te brengen. Of hij had beter moeten motiveren waarom hij zonder zo'n onderzoek toch instemde met het winningsniveau van 21,6 miljard kubieke meter. De Afdeling bestuursrechtspraak vindt het "niet aanvaardbaar" dat de minister de gaswinning voor vijf jaar heeft vastgelegd, terwijl hij de risico's daarvan niet heeft beoordeeld. Als die risico's inderdaad niet kunnen worden beoordeeld, "mag van de minister ten minste worden verwacht dat hij onderzoekt en uiteenzet op welke alternatieve wijze het veiligheidsbelang van de personen in het aardbevingsgebied bij de besluitvorming wordt betrokken", aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.  

Leveringszekerheid

De minister vindt het belangrijk dat hij met de hoeveelheid te winnen gas kan voldoen aan de vraag naar gas (de leveringszekerheid). De 21,6 miljard kubieke meter per gasjaar is daarvoor toereikend. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de minister de leveringszekerheid terecht in zijn afweging betrokken. Maar omdat het maar de vraag is of het risico van de toegestane gaswinning aanvaardbaar is en omdat de minister de gaswinning voor vijf jaar heeft vastgelegd, had hij wel moeten uitleggen waarom hij heeft vastgehouden aan de leveringszekerheid als ondergrens voor de hoeveelheid te winnen gas. "De minister had moeten motiveren waarom zich in dit geval geen omstandigheden voordoen die nopen tot het winnen van minder gas dan de voor leveringszekerheid voor die periode benodigde hoeveelheid. Onzekerheden over het risico duren al lang", aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. Ook had de minister duidelijkheid moeten bieden over de mogelijkheden die bestaan om de benodigde hoeveelheid gas voor de leveringszekerheid te verminderen. 

Voorlopige voorziening

Vanwege de gebreken in de besluiten van de minister heeft de Afdeling bestuursrechtspraak deze besluiten vernietigd. Als hiermee zou worden volstaan, zou het winningsplan uit 2007 weer gaan gelden. Dit zou betekenen dat de NAM een onbeperkte hoeveelheid gas kan winnen. Daardoor zouden bezwaarmakers in een slechtere positie komen dan wanneer de Afdeling bestuursrechtspraak de besluiten niet zou vernietigen. Dat is niet aanvaardbaar. Daarom heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak als tijdelijke maatregel een 'voorlopige voorziening' getroffen. Deze voorziening houdt in dat de gaswinning mag plaatsvinden volgens het laatste wijzigingsbesluit. Dit betekent dat de NAM het komende jaar voorlopig dus 21,6 miljard kubieke meter gas mag winnen. Deze voorlopige voorziening geldt totdat het nieuwe besluit dat de minister over de gaswinning moet nemen, in werking is getreden.

Gaswinning in Groningen

De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld. De gaswinning vindt plaats in vier regio's in Groningen die bijna allemaal bestaan uit meerdere productielocaties. Het gaat om de regio's Loppersum, Zuid-West, Eemskanaal en Oost. In september 2016 besloot de toenmalige minister van Economische Zaken de totale gaswinning in het Groningenveld van 39,4 miljard kubieke meter in 2015 terug te brengen naar 24 miljard kubieke meter in 2016. In mei 2017 besloot hij dat tot 2021 in totaal niet meer dan 21,6 miljard kubieke meter gas mocht worden gewonnen met ingang van het gasjaar 2017-2018.