Afdeling advisering publiceert voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2024

Het coalitieakkoord van het huidige, demissionaire kabinet bevatte veel voorgenomen maatregelen, maar omdat het lastig bleek de begrote middelen daadwerkelijk te besteden, is er sprake van onderuitputting. Onder meer vanwege deze onderuitputting voldeed de Nederlandse begroting de afgelopen jaren aan de normen voor het maximale begrotingstekort en de maximale overheidsschuld van de Europese begrotingsregels. Maar de economische en budgettaire uitgangspositie van het komende kabinet verschilt met de uitgangspositie van het huidige kabinet. Om te kunnen voldoen aan de Europese begrotingsregels en ruimte te houden voor het voeren van stabiliserend begrotingsbeleid moeten de overheidsfinanciën de komende kabinetsperiode structureel worden verbeterd ten opzichte van het huidige niveau.

Voorjaarsrapportage

Dit staat in de voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2024 die de Afdeling advisering op 26 april 2024 heeft gepubliceerd. De Afdeling advisering beoordeelt in haar rol als onafhankelijke begrotingstoezichthouder twee keer per jaar of de overheidsfinanciën voldoen aan de Europese en nationale begrotingsregels. Dat doet ze in het voorjaar en op Prinsjesdag.

Nieuw en beter begrotingsproces

De Afdeling advisering concludeert dat het kabinet deze kabinetsperiode stappen heeft gezet in de naleving van de nationale begrotingsregels en de transparantie van het begrotingsbeleid. Zo heeft het kabinet zich bij deze Voorjaarsnota ingespannen om de begrote uitgaven in een meer realistisch tijdpad te zetten. Ook heeft het kabinet aanzienlijke stappen gezet in een transparantere weergave van de gemaakte budgettaire keuzes en mutaties en heeft het kabinet een solide basis gelegd voor een nieuw en beter begrotingsproces. Doordat in de huidige begrotingsbesluitvorming meer focus ligt op het voorjaar is een transparante en integrale politieke weging van de inzet van middelen mogelijk. Hierdoor wordt het parlement eerder betrokken bij de meerjarige budgettaire besluitvorming en weten burgers en bedrijven op een eerder moment in het jaar waar de accenten van het overheidsbeleid komen te liggen. Dit jaar heeft het kabinet het begrotingsproces vervroegd en een vast moment geïntroduceerd voor het stilzetten van de besluitvorming voor de Voorjaarsnota. Dit zorgt ervoor dat het nationale begrotingsproces aansluit op het Europese begrotingsproces en voor meer rust in het proces. Bovendien ontstond hiermee ruimte voor een budgettaire analyse van de voorjaarsbesluitvorming door het Centraal Planbureau (CPB), waarna de Afdeling advisering voor het eerst de Voorjaarsnota kon toetsen aan de nationale en Europese begrotingsregels op basis van een onafhankelijke doorrekening van het CPB.

Nieuwe Europese begrotingsregels

In mei 2024 treden naar verwachting nieuwe Europese begrotingsregels in werking. Hierin is een nieuwe sturingsvariabele voor de begroting van lidstaten ingevoerd, het zogenoemde uitgavenpad. Daarin is een buffer ingebouwd ten opzichte van de normen voor het maximale begrotingstekort (3% van het bruto binnenlands product - bbp) en de maximale overheidsschuld (60% bbp) op de middellange termijn. Op deze manier kunnen lidstaten stabiliserend begrotingsbeleid voeren, zodat bezuinigingen in economisch mindere tijden en stimulerend begrotingsbeleid in economisch goede tijden kunnen worden voorkomen. In het najaar van 2024 moet Nederland een eerste plan voor de middellange termijn bij de Europese Commissie indienen. Daarin moet het uitgavenpad voor de middellange termijn worden opgenomen, samen met relevante investeringen en hervormingen.

Uitgangspositie komend kabinet

Het komende kabinet zal het begrotingsbeleid vormgeven en de begrotingsankers en begrotingsregels formuleren. Hiervoor zijn de ontwikkelingen van de economie en overheidsfinanciën op de middellange en lange termijn en de financiële uitgangspositie relevant, maar ook recente inzichten en toekomstige ontwikkelingen met gevolgen voor de overheidsfinanciën, onder meer op de terreinen van defensie, het klimaat en de arbeidsmarkt. De economische uitgangspositie van komend kabinet verschilt van de uitgangspositie van het huidige kabinet. Op de middellange termijn is naar verwachting sprake van een gematigde economische groei met een lagere inflatie en een hogere rente dan tijdens de huidige kabinetsperiode. Bovendien verslechteren naar verwachting de overheidsfinanciën. Op korte termijn knelt het begrotingstekort niet, wat onder meer wordt veroorzaakt door de hoge onderuitputting op de begroting. Dit zorgt slechts voor een tijdelijke verbetering van de overheidsfinanciën. Op de middellange termijn verslechteren de Nederlandse overheidsfinanciën, mede door een toename van de vergrijzingsgevoelige uitgaven aan onder meer zorg en AOW. Het begrotingstekort loopt tussen 2029 en 2032 naar verwachting op naar gemiddeld 4,6% bbp. De budgettaire uitgangspositie voor de komende kabinetsperiode is daarmee niet rooskleurig: om te kunnen voldoen aan de Europese begrotingsregels en ruimte te houden voor het voeren van stabiliserend begrotingsbeleid moeten de overheidsfinanciën structureel worden verbeterd ten opzichte van het huidig niveau. Deze begrotingsruimte kan worden gevonden in zowel hogere belastingen als lagere uitgaven.

Vijf aandachtspunten voor het komende kabinet

De Afdeling advisering geeft in haar voorjaarsrapportage het komende kabinet een aantal aandachtspunten mee voor het begrotingsbeleid. Die zijn in lijn met haar adviezen uit eerdere begrotingsrapportages en zijn geplaatst in de context van recente inzichten, economische ontwikkelingen en de budgettaire uitgangspositie.

1.   Zorg bij de keuze voor een begrotingsanker voor voldoende begrotingsruimte, zodat de automatische stabilisatiefunctie van de begroting haar werk kan doen. Daarom is een budgettaire opgave voor de middellange termijn noodzakelijk, waarbij rekening moet worden gehouden met de negatieve gevolgen van bezuinigingen of lastenverzwaringen op de economie en maatschappij.

2.   Hanteer bij het begrotingsbeleid en bij de invulling van de budgettaire opgave het brede welvaartsperspectief. Dit draagt bij aan het denken over de lange termijn, wat het maken van doelmatige en doeltreffende keuzes kan bevorderen.

3.   Houd bij de onderbouwing van beleidskeuzes en de invulling van budgettaire opgaven niet alleen rekening met het directe gevolg van de gemaakte keuzes, maar ook met de gevolgen voor de economie en samenleving en de toekomstige gevolgen van het voorstel.

4.   Ga door op de ingeslagen weg voor een nieuw en verbeterd begrotingsproces in het voorjaar.

5.   Maak de begroting stapsgewijs klimaatinclusief. De samenstelling en de hoogte van de inkomsten en uitgaven van de overheid verandert door klimaatverandering structureel en significant. Het klimaat maakt nu nog onvoldoende onderdeel uit van de afwegingen binnen het begrotingsbeleid.