Jaarverslag Raad van State 2018: wetgever, hecht waarde aan goede wet

De wet moet ervoor zorgen dat de belangrijkste rechten en plichten van burgers en de opdrachten van de overheid duidelijk zijn geformuleerd. Dat deze kenbaar zijn voor iedereen en tot stand zijn gekomen met draagvlak van de volksvertegenwoordiging. De wet moet burgers houvast bieden. Dat is belangrijk, zeker in een snel veranderende samenleving. Vertrouwen van burgers in de overheid is essentieel. Voor dat vertrouwen is nodig dat de wetgever zelf de koers bepaalt. Dat stelt eisen aan de inhoud van de wet én aan het wetgevingsproces. De wetgever, dus regering en parlement gezamenlijk, heeft een zelfstandige rol in de afweging van het algemeen belang. Hij normeert het gedrag van overheid en burgers.

Inleidende beschouwing

Dit is te lezen in de inleidende beschouwing De Raad in de staat van het jaarverslag van de Raad van State over 2018. Hierin laat de Raad van State zijn licht schijnen over de politiek-bestuurlijke omgeving waarin hij zijn taken uitoefent. De Raad van State constateert dat de wetgever zijn rol in de praktijk soms beter kan vervullen dan nu gebeurt en vraagt om versterking van de wet en het wetgevingsproces. Het is cruciaal dat de wetgever, ook in een veranderende samenleving, zelf de belangrijkste keuzen maakt in de wet. Het wetgevingsproces moet zo zijn ingericht dat het legitimiteit geeft aan de normen die de wetgever stelt.

De wetgever weegt het algemeen belang

De samenleving is steeds moeilijker te sturen. De overheid zoekt naar wegen om meer maatwerk te kunnen leveren. De Raad van State onderkent de complexiteit van de vraagstukken waar de overheid voor staat. Hij heeft begrip voor de behoefte om deze vraagstukken slagvaardig aan te pakken. De overheid kiest er vaker voor om maatschappelijke groeperingen al in een vroeg stadium bij de totstandkoming van wetten en regels te betrekken. Ook sluit de overheid akkoorden die haar vervolgens verplichten om de gemaakte afspraken in wetten vast te leggen. Op die manier wordt maatschappelijk en politiek draagvlak aan de voorkant georganiseerd. Maar de wetgever geeft dan een deel van zijn eigen taak uit handen, terwijl hij altijd de ruimte moet hebben om zelf belangen af te wegen ten opzichte van het algemeen belang. Hij moet niet vooraf volledig gebonden zijn aan maatschappelijke of politieke akkoorden, en dus aan specifieke deelbelangen.

Open normen in de wet

De wetgever biedt het bestuur, de uitvoerende macht, steeds meer ruimte voor oplossingen die aansluiten bij de praktijk van alledag. Ook dat is een begrijpelijke ontwikkeling. Maar normen die de wetgever zelf zou moeten invullen in de wet, worden in de wet dan heel open geformuleerd, zodat ze nauwelijks richting geven. De bevoegdheid om deze normen vast te stellen, wordt aan het bestuur overgedragen. Deze terugtred van de wetgever ten gunste van de uitvoerende macht heeft weliswaar voordelen voor de slagkracht van de overheid, maar doet afbreuk aan de functie van wetgeving als rechtsstatelijke waarborg.

De wetgever heeft afwegingsruimte nodig

Om nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen ruimte te geven of om nieuwe overheidsoplossingen uit te proberen, schept de wetgever vaker ruimte om van bestaande wetgeving af te wijken. Ook wordt er regelmatig voor gekozen om grote reorganisaties en beleidsveranderingen eerst grotendeels door te voeren en pas daarna door de wetgever in een wet te laten vastleggen. De wetgever heeft dan feitelijk nauwelijks nog ruimte om het algemeen belang te formuleren en te behartigen.

Minder duidelijkheid en zekerheid

De Raad van State begrijpt waarom de overheid deze wegen is ingeslagen, maar wijst erop dat de wet zelf door deze ontwikkelingen steeds minder duidelijkheid en zekerheid biedt. Het wetgevingsproces is geen stempelmachine van besluiten die anderen dan de wetgever hebben genomen. Niet alleen kan deze ontwikkeling het vertrouwen van de burger in de democratische rechtsstaat aantasten, maar ook stelt ze zowel de uitvoerende als de rechterlijke macht voor problemen. Het bestuur moet zelf regels maken en de rechter moet invulling geven aan open normen in de wet en antwoorden vinden waar de wet die duidelijkheid niet biedt.

Handreikingen aan de wetgever

Oplossingen zijn niet makkelijk te geven. De Raad van State doet in het jaarverslag handreikingen aan de wetgever voor een herwaardering van de functie van de wet en het wetgevingsproces:

a. toets of wetgeving het algemeen belang daadwerkelijk dient;

b. laat wetgeving nooit een automatisch sluitstuk zijn van onomkeerbare (politieke en maatschappelijke) processen;

c. wees terughoudend met kaderwetten die het stellen van normen overlaten aan het bestuur en de rechter;

d. wees terughoudend met experimentenwetgeving;

e. zie het wetgevingsproces als essentiële borg dat normen en regels die samenleving en overheid inrichten en burgers binden, diepgaand en zorgvuldig worden afgewogen door regering en parlement gezamenlijk.

Volledige tekst van het jaarverslag 2018

De volledige tekst van de inleidende beschouwing De Raad in de staat van het jaarverslag van de Raad van State over 2018 staat op https://jaarverslag.raadvanstate.nl. Ook de andere drie beschouwende onderdelen van het jaarverslag (De Raad als instituut, De Raad als adviseur en toezichthouder en De Raad als bestuursrechter) zijn daar te vinden, evenals een compleet overzicht van de cijfers over 2018 en de legis- en jurisprudentieoverzichten.

Advisering in cijfers

In 2018 legden regering en parlement in totaal 410 voorstellen ter advisering voor aan de Afdeling advisering. In 2018 heeft de Afdeling advisering 392 wetgevingsadviezen uitgebracht. De gemiddelde adviesduur was 39 dagen. Ruim 80% van alle adviesaanvragen werd binnen twee maanden afgedaan; bijna 60% van alle adviesaanvragen binnen een maand. 8% van de adviezen die de Afdeling advisering in 2018 heeft vastgesteld, hadden een zogenoemd ‘zwaar dictum’, een negatief eindoordeel. 260 voorstellen kregen een advies ‘conform’, wat betekent dat het advies ‘instemmend’ is. Dat advies is het lichtste oordeel.

Bestuursrechtspraak in cijfers

De Afdeling bestuursrechtspraak deed in 2018 bijna 13.500 uitspraken. Dat zijn er ruim 600 meer dan in 2017. Zij heeft 13.400 nieuwe zaken ontvangen. In de Vreemdelingenkamer was er een grote instroom van zaken (8.845). In de Ruimtelijke-ordeningskamer en de Algemene kamer nam de instroom van zaken iets af (totaal: 1.186 respectievelijk 3.368). De Afdeling bestuursrechtspraak slaagt erin die hoge aantallen zaken snel af te doen. In 2018 was de gemiddelde doorlooptijd van zaken 17 weken. Uitgesplitst over de drie kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak is het beeld: gemiddeld 31 weken in de Ruimtelijke-ordeningskamer, 9 weken in de Vreemdelingenkamer en 38 weken in de Algemene kamer.