Ongevraagd advies Raad v. State over ministeriële verantwoordelijkheid

“Samenspel tussen Kamerleden, kabinet en ambtenaren moet beter” 

Uitleggen wat de overheid doet en waarom ze doet wat ze doet: het is belangrijker dan ooit. Of het nu gaat om de veiligheid van de Stint, de cijfers over zware criminaliteit onder asielzoekers, de zeventig burgerdoden in Irak, het uitkeren van de kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst of, nog recenter, de vraag of de overheid voldoende voorbereid was op de coronacrisis: steeds spitst het debat zich op de vragen toe, wat is de relevante informatie en is deze voor iedereen beschikbaar? En wie kan op dit alles worden aangesproken? Is dat de betrokken bewindspersoon of zijn het anderen? Hoe zit het met de ambtelijke verantwoordelijkheid en deskundigheid? Heeft de Tweede Kamer voldoende grip? In de kern raken deze vragen de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid. Gegeven de grote maatschappelijke en politieke veranderingen van de laatste decennia is publieke aanspreekbaarheid door middel van de ministeriële verantwoordelijkheid relevanter dan ooit. Om deze goed te laten werken, is een transparant en correct samenspel nodig tussen Kamerleden, kabinet en ambtenaren. 

Ongevraagd advies

Dit constateert de Afdeling advisering van de Raad van State in een ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid. Met dit advies wil de Afdeling advisering bijdragen aan de versterking van de parlementaire democratie en het vertrouwen van de burger in de overheid. Want als een democratie haar kracht wil behouden, dan moet het kabinet aan het parlement en de samenleving kunnen uitleggen welke keuzes zijn gemaakt, hoe die zijn uitgevoerd, en ook wat níet is gelukt of wat de overheid níet kan leveren.

Samenspel verruwd en ministeriële verantwoordelijkheid vertroebeld

In haar advies constateert de Afdeling advisering dat het samenspel tussen Kamerleden, kabinet en ambtenaren in toenemende mate is verruwd. Niet alleen zijn de spelregels voor het noodzakelijke samenspel op de achtergrond geraakt, maar er zijn ook geleidelijk verschillende opvattingen over het samenspel ontstaan. Zo worden steeds vaker taken en bevoegdheden op afstand van de minister uitgevoerd, waardoor ook onoverzichtelijk is wie nu verantwoordelijk is. Dat verlies aan terrein probeert men vaak terug te winnen door gebruik van ‘systeemverantwoordelijkheid of ‘stelselverantwoordelijkheid’, maar dat leidt juist tot een te ruime uitleg van de ministeriële verantwoordelijkheid en overspannen verwachtingen van wat de overheid kan en mag. Daarnaast wijst de Afdeling advisering in haar advies onder meer op de toenemende incidentgedreven verantwoordingscultuur. Tot slot draait veel om een goede informatievoorziening door ministers en ministeries aan het parlement en om goede spelregels in politiek-ambtelijke verhoudingen; dat blijkt een voortdurende “strijd”. Deze ontwikkelingen hebben samen de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid vertroebeld.

Aanbevelingen

Hoewel er niet direct gemakkelijke oplossingen zijn om de knelpunten rond de ministeriële verantwoordelijkheid op te lossen, kunnen Kamerleden, kabinet en ambtenaren alleen samen ervoor zorgen dat dit verandert. Want “de spelregel van de ministeriële verantwoordelijkheid is relevanter dan ooit en kan niet worden gemist of worden ingewisseld voor iets anders”, aldus vice-president Thom de Graaf.

De Afdeling advisering doet in haar advies vijf aanbevelingen: 

Breng de informatiehuishouding van de overheid op orde, zodat ook de informatievoorziening aan het parlement verbeterd kan worden (inlichtingenplicht).

-       Maak de afspraken over contacten tussen Kamerleden en ambtenaren helder; wees daar ontspannen over.

-       Verbeter het inhoudelijk, ambtelijk vakmanschap; wees zuinig op ambtenaren in de uitvoering.

-       Wees terughoudend met het neerleggen van allerlei taken bij onafhankelijke instellingen; dat beperkt de mogelijkheid van democratische controle te veel.

-       Als een minister niet wettelijk bevoegd is op een onderwerp, moeten de Kamers dat respecteren; voorkom schijnvertoningen.

En nu verder

De aanbevelingen moeten een aanzet geven voor een debat over welke maatregelen nuttig en nodig zijn om de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid te waarborgen en op punten te verbeteren. De Afdeling advisering roept deelnemers van binnen en buiten de politiek op om dit debat zorgvuldig en in het openbaar met elkaar te voeren.

Meer informatie

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de regel over wetsvoorstellen die regering en parlement aan haar voorleggen. Zij kan echter ook advies geven zonder dat een concreet wetsvoorstel voorligt. Dat heet dan een ongevraagd advies. Dit advies over de ministeriële verantwoordelijkheid is daar een voorbeeld van. Het advies is onder andere voorbereid door gesprekken te voeren met leden van de Eerste en Tweede Kamer, (oud-)bewindslieden, ambtenaren en wetenschappers.